El caso de Rutas de Lima es un conflicto entre entidades públicas y privadas. El público sostiene que el contrato firmado para iniciar el proyecto tiene cláusulas desfavorables para la ciudad, especialmente para los vecinos de Lima que residen cerca de los peajes. Por otro lado, el sector privado argumenta que cuenta con un contrato de estabilidad jurídica, los conocidos "contratos ley", que brindan seguridad a los inversionistas extranjeros para invertir en el país. Sin embargo, surge la pregunta sobre hasta qué punto este contrato ha mejorado las condiciones de vida para los vecinos de Lima y en qué medida se pueden interponer los intereses públicos sobre los privados cuando hay una clara vulneración de derechos fundamentales. Se espera que este análisis proporcione soluciones para el beneficio de Lima.
Lima, con una población cercana a los 10 millones 4 mil 141 habitantes según cifras oficiales del INEI, enfrenta un alto flujo vehicular diario debido a la movilidad de sus habitantes hacia diversas zonas de la ciudad. Por tanto, la ciudad necesita autopistas que mejoren la calidad del tránsito. Sin embargo, desde que comenzó el proyecto de concesión de "Nuevas Rutas de Lima", la Municipalidad Metropolitana de Lima no ha logrado mejorar el tránsito en esta parte de la ciudad, que incluye el peaje Chillón (de Norte a Sur) y tres peajes en el Sur hasta Punta Negra. Por lo tanto, es necesario realizar un análisis jurídico para identificar soluciones viables a este conflicto.
Aunque los contratos ley proporcionan estabilidad jurídica a los inversionistas frente a cambios en las reglas de juego por parte del gobierno, no deberían aplicarse en casos donde los contratos tienen vicios desde su concepción, como sucede con los contratos de Rutas de Lima.
Pero ¿por qué afirmar que el contrato de Rutas de Lima nació con un vicio legal? Esta suposición se basa en la abundante información de los medios de comunicación y en los pronunciamientos de instituciones como la Defensoría del Pueblo y la Municipalidad Metropolitana de Lima, que indican anomalías en su formación debido a acuerdos "anormales". Sin embargo, aunque la gestión pública de la Municipalidad Metropolitana de Lima concesionó parte del territorio limeño para mejorar la infraestructura vial, lo cual generaría un beneficio para la circulación vehicular, esto no puede ir en contra del interés común.
Es importante comprender que los contratos de concesión están sujetos a una condición jurídica especial, ya que deben tener como objetivo principal la satisfacción directa de un fin público. En este caso, dicho objetivo sería beneficiar a los vecinos de la zona de Lima donde se ubicaron los peajes, mejorando así la infraestructura vial en beneficio de miles de peruanos.
Adentrándonos más en el análisis, los gobiernos locales también tienen competencia para suscribir contratos-ley, según lo estipulado en su propia ley orgánica, específicamente en el artículo N° 40. Esta facultad establece que los conflictos derivados de la ejecución de dichos convenios se resolverán mediante arbitraje.
La base de los contratos de estabilidad jurídica, establecidos en el artículo 39 del Decreto Legislativo N° 757, se encuentra en nuestro código civil. Este artículo señala que "Los Convenios de Estabilidad Jurídica se celebran al amparo del artículo 1357 del Código Civil y tienen la calidad de contrato de fuerza de ley". Esta fuente primaria de los contratos de estabilidad jurídica puede revelar vicios como la mala fe y la lesión a los derechos fundamentales y principios, ya que públicamente se ha demostrado la existencia de supuestos actos de corrupción que han causado daños a los ciudadanos que no pueden transitar por esta parte de la ciudad.
En ese sentido, es importante señalar que, según los principios de nuestro Código Civil, en el caso de Rutas de Lima, se estaría configurando un abuso del derecho a través del contrato, el cual está lesionando los derechos fundamentales de los vecinos de Lima.
Dentro de todos los puntos controvertidos del litigio entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y el privado Rutas de Lima, en la etapa del arbitraje, la corrupción ha sido el punto neurálgico y visible que podría definir la controversia. Esto ha generado múltiples interpretaciones según diferentes medios de comunicación, documentos públicos y otros medios de prueba. Por lo tanto, los árbitros han tenido el deber de realizar una investigación exhaustiva con toda la información disponible. Sin embargo, existen diferentes criterios en el conjunto de normas ligadas a esta materia, donde podríamos interpretar dentro del marco legal del arbitraje que el árbitro podría tener competencia para investigar y valorar si existe corrupción basándose en un estudio profundo del caso.
El mismo Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) publicó nuevas reglas en 2022 para ofrecer a las partes la oportunidad de constituir un comité para investigar e informar sobre las circunstancias de la disputa. A través de este mecanismo en el sistema arbitral, se podrían determinar los hechos.
Más allá del aspecto arbitral como solución de controversias, es importante señalar que, desde el punto de vista de los derechos fundamentales, el procedimiento de arbitraje, más que solucionar el conflicto, lo estaría agudizando. Por lo tanto, si bien esta es una de las vías en las que se debe solucionar la controversia, no debería ser la única.
Ahora bien, es necesario recordar que el interés público, como bien jurídico a proteger, es el que debería ser el objeto primordial de un contrato de concesión de obras o de servicios públicos. Mediante una evaluación de si está afectando a la población o no, y si se está generando un daño, se debe priorizar este aspecto. Por lo tanto, más allá de especular que es un mal precedente o una mala señal, se debe terminar con este contrato. No sería una mala señal para la inversión privada, ya que lo que las autoridades buscan es el respeto irrestricto a los derechos fundamentales de los peruanos.
Otras vías de solución del conflicto
Si bien hemos mencionado algunas razones por las cuales el Contrato entre Rutas de Lima y la Municipalidad Metropolitana de Lima vulnera los derechos de los limeños, también podemos analizarlo desde el punto de vista del derecho al consumidor. Según nuestra Constitución Política, el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios, garantizando su derecho a la información sobre los bienes y servicios disponibles en el mercado. Sin embargo, en el momento inicial del contrato suscrito con Rutas de Lima, los limeños no tuvieron acceso a esta información debido a la gestión que negoció el contrato.
Abordando con mayor profundidad los derechos de los limeños como consumidores, es importante destacar que el servicio proporcionado por Rutas de Lima no cumple con las expectativas en relación con el precio pagado por los vecinos de Lima por el tramo de autopista concesionada. Las constantes subidas de tarifas del costo por ticket de acceso a la autopista deben justificarse con mejoras implementadas en el servicio. Por lo tanto, es necesario replantear el costo del boleto de peaje en base a estas mejoras y argumentos.
Esta sería una de las condiciones en las cuales Indecopi debería fiscalizar para garantizar el cumplimiento de un aspecto fundamental que se encuentra en el Código de Protección y Defensa del Consumidor, específicamente en el artículo 18° del mencionado cuerpo normativo, sobre lo referente a la Idoneidad, que es lo siguiente: “Se entiende por idoneidad la correspondencia entre lo que un consumidor espera y lo que efectivamente recibe, en función a lo que se le hubiera ofrecido, la publicidad e información transmitida, las condiciones y circunstancias de la transacción, las características y naturaleza del producto o servicio, el precio, entre otros factores, atendiendo a las circunstancias del caso. La idoneidad es evaluada en función a la propia naturaleza del producto o servicio y a su aptitud para satisfacer la finalidad para la cual ha sido puesto en el mercado. Las autorizaciones por parte de los organismos del Estado para la fabricación de un producto o la prestación de un servicio, en los casos que sea necesario, no eximen de responsabilidad al proveedor frente al consumidor.”[1]
Desde esta perspectiva, el servicio proporcionado por Rutas de Lima a los consumidores ha incumplido sus expectativas. Originalmente, el servicio se estableció para abordar la carga del tráfico en Lima, especialmente en áreas críticas de la ciudad donde el flujo vehicular es fundamental. Sin embargo, a lo largo del tiempo, han surgido defectos en el servicio que afectan su eficacia. Por lo tanto, sería crucial realizar un análisis de idoneidad conforme a lo establecido en el artículo 18° del código, considerando las expectativas de los consumidores y el servicio proporcionado por Rutas de Lima.
¿Y la participación ciudadana?
Este proyecto, iniciado en 2013 durante la gestión de Villarán en la administración de Lima, debió pasar por filtros que incluyeran la participación ciudadana, especialmente en el caso del peaje Chillón, donde los derechos fundamentales de los vecinos del distrito de Puente Piedra se han visto afectados. Si la gestión en cuestión hubiera utilizado los mecanismos establecidos en la Ley Orgánica de Municipalidades - Ley N.º 27972, que promueve la participación vecinal en la formulación, debate y concertación de planes de desarrollo social, presupuesto y gestión a través de la Gerencia de Participación Vecinal, es probable que se hubieran considerado algunas consideraciones para los vecinos del distrito de Puente Piedra. Desde 2017, estos vecinos han protestado debido a que se ven obligados a pasar por el peaje para llegar a su destino desde el distrito, enfrentando costos cada vez más altos.
A Manera de Conclusión
Después de explorar diversos caminos legales relacionados con el problema de Rutas de Lima, podemos llegar a las siguientes conclusiones:
Se debe reformar constitucionalmente los Contratos Ley y limitar la protección que puedan tener este tipo de obras público-privadas, especialmente cuando afectan los derechos fundamentales de las personas.
Es necesario anteponer un análisis sobre si el interés privado prevalece sobre el interés público, siguiendo un principio importante del derecho administrativo.
En el ámbito civil, los contratos de estabilidad jurídica, basados en el artículo 1537 del Código Civil, podrían presentar vicios en el marco contractual del contrato con Nuevas Rutas de Lima.
En cuanto a los derechos del consumidor, es crucial revisar si el servicio prestado por Rutas de Lima cumple con el principio de Idoneidad, ya que no coincide con las expectativas de los usuarios.
En términos de las competencias ciudadanas para opinar y participar en decisiones importantes de la ciudad, es evidente que no se siguió el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades, lo que podría haber evitado la vulneración de derechos.
[1] Código de Protección y Defensa del Consumidor - LEY N.º 29571
Por:
Aldo Lorenzzi Bolaños